La génesis y Evolución del Sistema Previsional
argentino. Principales componentes: tendencias y cambios estructurales.
Regulación, instituciones, cobertura y financiamiento.
Introducción:
El
sistema previsional argentino tiene su nacimiento hace más de cien años y ha
sufrido en diversos períodos modificaciones sustanciales que se sustentan
básicamente en una concepción de Estado que hay por detrás de ellas. Es decir
cual es el papel que se supone debe cumplir el Estado en la centralidad de la
política social.
Pretendemos
analizar las características que fue adquiriendo el sistema previsional en la Argentina y como esto ha
impactado en la vida social de los argentinos en los últimos años.
Estos argumentos queremos desplegar en el
presente trabajo en especial por los cambios que ha sufrido el sistema de
protección social desde los noventa con una idea de Estado mínimo y desligado
de las cuestiones sociales. Seguido de un modelo opuesto en pocos años.
Los
interrogantes que nos aparecen es si es posible una sociedad de pleno empleo en
América Latina, más equitativas si cada vez las desigualdades sociales se
profundizan.
Intentamos
seguir la consigna de los distintos modelos de seguridad social desde sus
comienzos, las distintas formas que fueron teniendo desde sus comienzos, desigualdad de la cobertura y las
transformaciones y el financiamiento del sistema.
I. La primera
etapa de 1900 a
1943.
Durante
el Siglo XIX el beneficio de pensión y jubilación cubría a los militares de
alto rango, algunos cargos de la administración pública y los maestros
nacionales. Sin embargo La Fraternidad Ferroviaria , uno de los gremios
ferroviarios, en 1900 ya tenían redactado un proyecto régimen jubilatorio que recién establece en 1915 (Ley 9653) con
modificaciones aprobadas en abril de 1919. (Ley 10650).
Estos
inicios del sistema previsional se caracterizan por las luchas obreras cuyos
reclamos consistían en mejores condiciones de trabajo en general, las ocho
horas de jornada diaria, descanso dominical. La lucha centrada en las
conquistas de leyes protectoras del trabajo, que además dividía a las
organizaciones obreras de ese tiempo. Se producen múltiples conflictos obreros
con huelgas generales y violenta represión policial con muertos heridos y
detenidos.
La
posibilidad de tensiones permanentes entre “evitar los conflictos, asegurar el
orden” en el ciclo pujante del liberalismo político.
“Las jubilaciones para ferroviarios cuya
implementación no se había agotado con la sanción de la ley respectiva, y la
huelga ferroviaria de 1917 sirven para
ilustrar simultáneamente una actitud positiva del gobierno radical hacia los
trabajadores ferroviarios y una postura fundamentalmente reactiva frente a los
conflictos obreros y por ende la falta de un proyecto político más allá de
atraer apoyo electoral” (Isuani 2008)
Entre 1916 y 1930, durante
los gobiernos radicales de H. Yrigoyen y M. T. de Alvear, la cobertura previsional
se expandió a la mayoría de los trabajadores de los sectores públicos,
bancarios y compañías de seguro; luego, hacia fines de los años treinta, se
sumaron periodistas, gráficos, marinos mercantes y aeronavegantes. Estos sectores
de trabajadores calificados la seguridad social era distinguido, pero no conforman el grueso de trabajadores
(Feldman, J. Golbert,L 1986).
El número de trabajadores
con cobertura previsional se fue extendiendo gradualmente en este primer corte
histórico que efectuamos que va desde a 24.000 en 1904 a
420.835 en 1939 de trabajadores con
cobertura aproximadamente (Arza, C. 2010). Teniendo presente que la población
económicamente activa era de 5.500.000
aproximadamente, es decir que para el año 1944 la cobertura beneficia a unos
pocos grupos ocupacionales de trabajadores.
Se podría afirmar que sólo
el 7% de la población económicamente activa estaban incorporados o afiliados a
las distintas Cajas.
En esta primera etapa, a
fines de la década de los 30, la situación financiera de las cajas ya era deficitaria.
Si bien hay diferencias en el sistema de
financiamiento de cada una de ellas. “La Caja del Personal Ferroviario presentaba en 1938 un
déficit de alrededor de 10.000.000 de pesos; en 1941 este déficit se había cuadriplicado”
(Feldman, J. Golbert,L 1986).
El sistema financiero de
otras Cajas contaba con diversos aportes que provenían del comercio exterior,
derivación de recursos que provenían de impuestos secundarios.
Esta primera aproximación
establece un sistema desigual no igualitario que no cubría al conjunto de los
trabajadores sino a un grupo reducido; generalmente ligados al aparato estatal.
II. El Sistema Previsional en el primer
Peronismo. 1945-55
El primer Gobierno
Peronista se propuso la creación de un Instituto de Previsión social que
pretendía promover la seguridad social universal financiada por los aportes de
y contribuciones de trabajadores y empleadores.
La propuesta del
instituto; incluido en el Primer Plan Quinquenal, tenía previsto intervenir en
temas de accidentes de trabajo, maternidad e infancia, vejez e invalidez y
muerte como en beneficios al seguro de desempleo (cesantía o paro forzoso).
El rechazo de gran parte
de la dirigencia sindical al proyecto del Instituto tenía relación con la baja
del salario “en mano” y también a la
nivelación de los beneficios que implicaba un proyecto de sistema solidario
ampliado, que procuraba equiparar a todos los trabajadores excluyendo los
niveles de ingreso.
Si bien el Instituto no prospera,
se promulga ya a fines del gobierno, la
Ley 14370 que incluye a los trabajadores que por vejez o
invalidez quedan fuera del mercado de trabajo.
Esta ley avanza en el
criterio de sistema de reparto, dado que no guarda relación con el monto
acumulado de los aportes del trabajador con el haber que percibe.
Con la promulgación de la
ley 13478, a
partir de 1948, se beneficia a los mayores de 60 años que no estuvieran
encuadrados dentro de los esquemas jubilatorios vigentes y no contaban con
medios económicos para la subsistencia. Los fondos se recaudan de la Lotería Nacional.
Con la reforma
constitucional de 1949 adquieren relevancia los derechos que allí se legislan y
que favorecen al mundo del trabajo. En el Cap. II Art. 37 se promulgan los
Derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad y la educación y la
cultura.
En cuanto a los derechos
Del Trabajador se acentúan el de trabajar; a una retribución justa, a la
capacitación, a condiciones dignas de trabajo. Derecho a la preservación de la
salud, al bienestar, al mejoramiento económico y a la defensa de los intereses
profesionales.
Para nuestro interés el
inciso 7º del art. 37 esta referido a la seguridad social: “El derecho de los
individuos a ser amparados en los casos de disminución, suspensión o pérdida de
su capacidad para el trabajo, promueve la obligación de la sociedad de tomar
unilateralmente a su cargo las prestaciones correspondientes o de promover
regímenes de ayuda mutua obligatoria destinados, unos y otros, a cubrir o
complementar las insuficiencias o inaptitudes propias de ciertos períodos de la
vida o las que resulten de infortunios provenientes de riesgo eventuales”.
En esa etapa se produjo la
masificación de la cobertura legal, extendiéndose al conjunto de los
trabajadores. La incorporación de los trabajadores de comercio (1944), y los de la industria (1946),
trabajadores rurales e independientes, profesionales y empresarios (1954) y
trabajadores del servicio doméstico (1955). Este proceso implicó que el derecho a la
previsión social dejara de ser un beneficio exclusivo de los estratos ocupacionales
más privilegiados y se extendiera a amplias franjas de la clase trabajadora.
Creció la cobertura previsional del 8,4 % de la población económicamente activa
a principio de los años ’40 hasta más
del 48% entre 1944-46.
A partir de este momento, el acceso a la
cobertura previsional quedó dependiendo sólo de la pertenencia del trabajador
al mercado de trabajo formal (Arza, 2010).
En el período 1939-1949, la cobertura real se
multiplicó casi seis veces, pasando de 397.000 afiliados a 2.327.946, determinando
un crecimiento de la población afiliada al sistema de seguridad social a una
tasa anual del 19,4%. (Arza 2010)
|
1950
|
1955
|
1960
|
|
|
Bancaria
|
100%
|
100%
|
100%
|
|
Comercio
|
75%
|
74%
|
60%
|
|
Estado
|
100%
|
100%
|
100%
|
|
Ferroviaria
|
100%
|
100%
|
100%
|
|
Industria
|
90%
|
71%
|
50%
|
|
Navegación
|
100%
|
100%
|
100%
|
|
Periodistas
y gráficos
|
94%
|
96%
|
90%
|
|
Seguros
|
100%
|
100%
|
100%
|
|
Servicios
públicos
|
34%
|
27%
|
43%
|
|
Rurales
|
|
12%
|
6%
|
|
Empresarios
|
|
13%
|
5%
|
|
Independientes
|
|
37%
|
19%
|
|
TOTAL:
|
86%
|
50%
|
44%
|
Fuente: (Arza, 2010)
III. El “Desarrollismo” 1956 a 1966.
A dos años del
derrocamiento del gobierno peronista, el nuevo gobierno militar convoco a una
Asamblea Constituyente que decide retornar a la Constitución de 1853,
aunque incorpora el 14 bis, que garantiza el derecho del trabajo y a la seguridad social.
El nuevo gobierno electo
del presidente Frondizi introdujo algunos cambios al sistema previsional con la
aprobación de la Ley
14.499, que establecía que el haber
jubilatorio, sin importar cual fuera la recaudación de la caja, se elevan al
82% móvil de la paga mensual del cargo, oficio o función de mayor jerarquía que
el trabajador hubiera ocupado en la vida laboral activa. (Feldman, Golbert e
Isuani, 1988).
A partir de este momento
las Cajas, mejor dicho el sistema previsional comienza a evidenciar problemas
de financiamiento, no solo por el proceso inflacionario sino por la caída de
los afiliados al sistema.
La blandura en cuanto a
los requisitos para acceder a la jubilación bajando la edad, en muchos casos de
retiro prematuro y aumentando los haberes confirió un proceso creciente de
vaciamiento financiero del sistema.
Otros factores de
desequilibrio financiero del sistema esta
dado en el incumplimiento de las
obligaciones provisionales. Considerando el número de personas obligadas a
efectuar los aportes según la legislación existe un desfasaje que se evidencia
en el caso de los asalariados privados urbanos: pasó del 80% en los años 50 al 55%
en 1961. (Feldman, Golbert e Isuani, 1988).
Por otra parte, la
posibilidad que les brindaba la
Constitución a los
legisladores a otorgar pensiones graciables que en muchos casos estaba destinada
a personas con recursos económicos manifiestos y de parentesco cercanos con la
clase dirigencial.
Para finalizar, se comienza a incorporar
factores externos al sistema como los
demográficos un marcada tendencia a la desaceleración del crecimiento de la
población y la crecimiento de los mayores de 65 años. Estas variaciones en la
estructura de edad de la población comienzan a
repercutir al interior del sistema previsional. Los datos censales
marcan significativo decrecimiento de la participación de la participación en
el mercado de trabajo de las personas mayores de 65 años y el momento más
elevado de esta caída e fue el período 1947 – 60, coincidiendo con la
ampliación del sistema previsional. (Lo vuolo 1989)
IV. Las
Crisis y las Reformas del Sistema
Previsional (1967-75)
La crisis del sistema
desembocó en su reforma en el año 1968 impulsado por el régimen dictatorial de
Onganía, en que se dictaron las leyes 18037 y 18038, que establecieron una
reforma al sistema previsional estructural,
al instaurar la centralización administrativa, el incremento de las
restricciones en el acceso a los beneficios y la imposición de un principio de
distribución regresivo.
En primer lugar, Onganía
creó tres grandes cajas del - Estado y Servicios Públicos; de Industria,
Comercio y Actividades Civiles y de Trabajadores Autónomos - que absorberían al
resto de las cajas y se creó la
Secretaría de Seguridad Social para reemplazar al Instituto
Nacional de Previsión creado por el peronismo.
En segundo lugar, se elevó la edad de acceso a los beneficios, en
el caso de los trabajadores en relación de dependencia, pasó a ser entre 55 y
60 años y, en los autónomos, entre 62 y 65 años.
A su vez, se extendió la cantidad de años contributivos como
requisito de acceso a la jubilación: el mínimo de años de aportes se estableció
en diez años hasta alcanzar un máximo de treinta años.
En tercer lugar, significo un retroceso y cambios en sistema de
remuneraciones. Los sectores de mayores ingresos fueron los principales
beneficiarios ya que la distribución de
ingreso refleja la existente en la vida activa.
Si bien a partir de la
reforma, el sistema mejoró su equilibrio financiero, la reforma no evaluó los desequilibrios
potenciales que el sistema en general. El balance financiero del Sistema
Nacional de Previsión Social muestra un resultado primario positivo del 20,6%
en 1969, siendo en el 1970 de 2,3% siendo que desde los años 1971 al 73 el
resultado es deficitario en -0,5 y -1,7 %. Resulta que a medida pasaron los
años no sólo no se compensa desde lo financiero, sino que además la reforma
provoca mayor inequidad entre los trabajadores formales e informales. (Arza,
2010).
En el breve retorno del
Peronismo al poder, el 1973, se originan - en el marco del pacto social – el
pago de asignaciones familiares a jubilados y pensionados, incremento de los
haberes provisionales y acomodamiento de los haberes mínimos a los salarios
mínimos, un régimen de prestaciones de desempleo; integración a la seguridad
social del régimen de prestaciones no contributivas así como la revisión de los
regimenes de privilegio de determinadas categorías profesionales. (Feldman,
Golbert e Isuani, 1988).
En la última etapa, se
promulgo la Ley
21.118 estableció diversas ventajas y beneficios destinados al haber mínimo y a
las condiciones de acceder a los beneficios jubilatorios y la inclusión a los
trabajadores rurales.
V. La Dictadura anticipación
de las reformas neo liberales (1976-83)
Con la Dictadura militar
iniciada en el 76, se instaura el terrorismo de Estado, prohibiendo la
actividad sindical y toda expresión política. Se estableció la eliminación de la contribución
patronal compensándola con recursos provenientes de los impuestos coparticipables
a las provincias.
En 1980 el gobierno
militar eliminó las contribuciones patronales y las reemplazó por a través del impuesto al valor agregado
(IVA). Política que adoptaran, más adelante, los gobiernos de Menem y de la Rúa.
A pesar de estas
medidas el déficit del sistema
previsional se agudizo porque aparece una debilidad financiera, la evasión
impositiva, como apuntamos antes el envejecimiento de la población. “la brecha
entre un sistema teóricamente autofinanciado y un sistema profundamente
dependiente de las transferencias fiscales se hizo cada vez más evidentes”
(Arza, 2010)
La llegada de la democracia
con el gobierno de Alfonsin se realza
las desigualdades sociales, como efecto de las políticas económicas encaradas
por el régimen militar. La evasión, las altas tasas de inflación y el desvío de
los fondos previsionales para otros fines agravarían más la situación de los
jubilados.
Alfonsin restablece las contribuciones patronales en
1984 no alcanzó para financiar el sistema. Para 1986, la evasión alcanzaba el
48% (2,6 millones evadían y 5,3 millones cotizaban) y cada beneficio era
financiado por 1,9 trabajadores (los beneficios eran 2,8 millones). El retraso acumulado
de los haberes jubilatorios y la reducción de los haberes máximos, fueron incrementando
en gran número las demandas judiciales. Ese mismo año, el gobierno declaró la
“emergencia previsional” mediante el Decreto 2.196, suspendiendo el pago de
sentencias firmes e impidiendo nuevos juicios.
VI. La
consolidación de las políticas neo liberales
Las diversas escalas
inflacionarias registradas en la última etapa del gobierno radical de Alfonsin
y los nuevos en la etapa del gobierno electo de Carlos Menem se ponen en marcha
un modelo económico basado en una política de corte neo liberal.
Dentro de las denominadas
reforma del Estado, enmarcadas dentro de lo que se denomino el Consenso de
Washington, la apertura de la economía, la privatización de las empresas y
servicios públicos, desregulación del
mercado de trabajo, incorporación de modalidades de contratación laborales
flexibles, rebaja a la mitad de las cargas patronales y la eliminación de las
negociaciones colectivas de trabajo. Medidas que debilitan a los trabajadores.
Dentro de este contexto se
produce una de las reformas estructurales más relevantes en torno de la
seguridad social que fue su privatización. Ello dentro del marco de la Ley de Convertibilidad (1991) La Ley 24.241 de 1993 que
establece dos pilares, mantiene el sistema de reparto estatal y crea un sistema
de capitalización de gestión privada a través de empresas denominadas
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) emparentadas casi
todas al sistema financiero.
El proyecto original
enviado al Congreso era de crear un sistema similar al chileno de totalmente de
capitalización, que ocasiono fuerte rechazo en los legisladores tanto
opositores como oficialistas.
El cambio significo que
los aportes de los trabajadores se derivaran a los fondos de capitalización, cierto artilugio legal
permitió que aquellos que no optaran automáticamente eran derivados a las AFJP.
En tanto que el Estado
progresivamente se desfinancia y a la vez emite deuda para afrontar el déficit
del financiamiento, bonos que eran adquiridos por las mismas Administradoras,
ligadas a los bancos, mejor posicionadas del mercado.
La reforma previsional
estuvo enmarcada dentro de la propuesta macro económica que instrumento una
participación mínima del Estado en el sistema. De allí como señala Arza la
reforma encarada por la administración menemista tenía objetivos económicos que
iban mas allá de una lógica de intervención interna del sistema desvalijado.
La reducción de los aportes patronales se tradujo como mecanismo
en la segunda ocasión relacionada con la crisis denominada tequila de México
que impacta en el empleo
A la vez que se aumenta en
cinco años por sexo las edades de retiro, las mujeres a los 60 años y 65 para
los varones.
Se modifica además la
forma de computar los salarios, pasando a un sistema de promedios suprimiendo
los de mejores últimos salarios.
Por otra parte el cambio
la lógica de un sistema solidario como se mantenía en forma histórica se convierte en un sistema de ahorro
individual, en componentes de la historia laboral individual de cada
trabajador.
Para ir concluyendo con
esta etapa el sistema de capitalización, de
carácter neo liberal, no ha
solucionado ni los problemas de cobertura, no se tuvo en cuenta la gran
precarización e informalidad del empleo existiendo una fuerte desigualdad en la
cobertura. (Grushka 2004).
VII. La
reciente reforma al sistema.
A partir del cambio de Gobierno
en 2003, etapa denominada Kirchnerismo, que incluye las presidencias de Néstor
Kirchner y el nuevo mandato de su esposa
Cristina Fernández en curso, se comienza a construir modificaciones al
sistema de capitalización anterior colocando el énfasis en el principio de
inclusión y solidaridad, antagónico con la lógica de las reformas de los
noventa.
En el 2005 se crea el Plan
de Inclusión Previsional, cuyo principal propósito es incorporar al sistema
previsional a los adultos mayores sin posibilidades de acceso. En el 2007 con
la sanción de la Ley
25994 que establece una moratoria para aquellas personas mayores de 60 en las
mujeres y de más de 65 años en los varones pudieran acceder a la jubilación
mínima abonando una cuota mínima durante cinco años.
El reciente informe del
ANSES (julio 2010) menciona que: “La mayoría de los nuevos beneficiarios por la Moratoria han sido
mujeres: en mayo de 2010, del total de beneficios otorgados por moratoria un
78% corresponden a mujeres y el 22% restante a varones, concentrándose en ambos
casos en el rango de edad de 65
a 69 años”.
En el 2008 la Ley 26222 permitió a los
trabajadores volver al sistema de reparto, público, de libre opción,
modificando la normativa que estaba presente hasta la fecha que no permitía el
traspaso del sistema privado al público, si se da a la inversa.
Ya en el mandato de
Cristina Fernández de Kirchner, fue aprobada la Ley 26425 en donde se elimina el sistema de
capitalización e instituye nuevamente como sistema de seguridad social el
público de reparto denominado SIPA, Sistema Integrado Previsional Argentino.
Este nuevo sistema vuelve
a la lógica de un sistema basado en la solidaridad
intergeneracional, esta racionalidad permite mayor equidad.
La eliminación del sistema
de capitalización le permite al Estado recomponer los recursos públicos y
recuperar los ahorros de los trabajadores
a la conformación de un fondo de Garantía del Sistema.
Esta administración
incluye a través de la Ley
26417 que versa sobre la
Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público
en donde se pauta una formula de actualización de haberes dos veces al año en
marzo y setiembre de manera automática.
Dentro del sistema de
protección social y con fondos provenientes del ANSES instituyo a través del
Decreto 1602/09 la Asignación Universal
Este nuevo panorama impone
revisar la lógica que liga la seguridad
social al mercado de formal de trabajo. Quizás teniendo presente que la versión del capitalismo en su modelo neo liberal,
no se ha caracterizado por diseñar sociedades
de “pleno empleo”; es más algunos de los teóricos han planteado el fin
del trabajo.
Esto nos lleva a pensar
dos cuestiones la primera destinada al financiamiento de los sistemas de
seguridad social, que es visto no se hacen desde los aportes del trabajo;
teniendo presente que el trabajo informal, no registrado es alto en nuestra
sociedad.
Segundo se tendría que
diseñar o extender la protección social a los sectores más vulnerables de
nuestras sociedades no contributivo o extender un haber mínimo jubilatorio a
mayores grupos vulnerables.
Luis Carnevale
-2011-
Arza,
Camila (2010). “La política previsional argentina: de la estratificación
ocupacional a la individualización de los beneficios”. En Torrado, Susana: El
costo social del ajuste (1976 – 2002) Tomo I. Buenos Aires. EDHASA, 2010.
Cetrángolo,
Oscar Grushka.(2004) Sistema previsional argentino: crisis, reforma y crisis de
la reforma. Santiago de Chile. CEPAL.
Cetrángolo,
Oscar Grushka. Perspectivas previsionales en Argentina y su financiamiento tras
la expansión de la cobertura. Apunte clase
Feldman
Jorge y otros (1988). Maduración y crisis del sistema previsional argentino,
Buenos Aires. Centro Editor de América Latina.
Golbert,
Laura Lo Vuolo, Rubén. El Sistema Previsional en discusión. En Estado
democrático y política social. Cap. III.
Isuani, E. y Tenti, Emilio. Buenos Aires. EUDEB
Isuani,
Aldo Los Orígenes conflictivos de la seguridad social argentina. Buenos Aires.
Centro Editor de América Latina.
Isuani,
Aldo (2010) La Seguridad
social y las transformaciones sociales latinoamericanas. Revista Nueva Sociedad
Nº 226.
Lo
Vuolo, Rubén. Y otro (1989). Estado democrático y política social. Isuani, E. y
Tenti, Emilio. Buenos Aires. EUDEBA.
